Bevezetés. Budapest múltja
Budapest közigazgatás- és hivataltörténetének ismertetése
- A feudális korszak közigazgatás-szervezete
- A polgári korszak közigazgatás- és hivatalszervezete
A Fővárosi Levéltár története és őrzött iratanyaga
A Levéltár szervezete és munkája
I. Budapest múltja
A Duna két partján felépült magyar főváros elsősorban szerencsés földrajzi és gazdaságföldrajzi fekvésének köszönheti létét. Hatalmas geológiai törés választja el egymástól a dunántúli (budai) hegyvidéket és az alföldi (pesti) síkságot, amely meghatározza a Duna folyásának irányát. A hegyvidék és a síkság találkozása, folyami átkelő jellege igen előnyös helyzeti energiát biztosít gazdasági élete fejlődése számára. De nem marad el emellett helyi energiáinak jelentősége sem: a Várhegy szempontból előnyös katonai helyzete, az építőanyagok (mészkő, homokkő stb.) bősége és gyógyforrásainak vonzereje.
A város története a keltákig nyúlik vissza. Őket követték a második században a rómaiak, akik a mai Óbuda helyén kifejlesztették a Birodalom keleti határállomását, Aquincumot. Uralmukat elsöpörték a népvándorlás hullámai, úgyhogy a honfoglaló magyarok csak szláv téglavető és mészégető telepeket találtak a két város helyén. Innen ered a német Ofen es a szláv Pest elnevezés. Buda (mai Óbuda) prépostság székhelye, Pest (jobbparti) azonban kezdettől fogva a kereskedők városa, főleg bolgárok és izmaeliták lakták.
1241-ben a tatárok elpusztították mindkét várost. Kitakarodásuk után azonban IV. Béla – felismervén az erős várrendszer szükségességét – a mai Várhegyet katonai erőddé alakította át. A várat és az új települést ettől kezdve Budának nevezték, míg a régi az Óbuda nevet kapta. Szintén erre az időre nyúlik vissza az alföldi oldalon kialakult Leányváros, Pest elnevezése és fokozatos önállósulása. A Várhegyen épült Buda fokozatosan várossá fejlődött és szabadságlevelet kapott a királyt képviselő rector (várkapitány) igazgatása alatt. Ennek a sok szempontból vitatható 1255-ös alapítási évnek fogjuk 700 éves jubileumát ünnepelni 1955-ben.
Fokozottabb fejlődésnek indult Buda az Anjouk és Zsigmond uralkodása alatt, amikor évenként felváltva magyar és német bírót választottak. Mátyás alatt pedig az ország gazdasági politikai es művelődési központjává vált. Ezzel szemben komoly hanyatlás jelei mutatkoztak a gyengekezű Jagellók alatt dúló feudális anarchia és a Mohácsot követő király-harcok idején. Végzetes hatással volt a két város fejlődésére az 1541-től 1686-ig tartó török megszállás. A város polgársága vagy elpusztult, vagy elmenekült. Mérhetetlen anyagi károkat okoztak a visszafoglalás érdekében indított támadások és a gyakori lőszerrobbanások. Megszűnt a virágzó kereskedelem és elpusztultak a középkori magyar kultúra remekei. Budavár szegényes keleti várossá züllött, amiért alig nyújtottak kárpótlást a törökök fürdőépítkezései.
Buda visszahódítása megnyithatta volna a fejlődés távlatai előtt a kaput. I. Lipót 1703-ban visszaállította Pest és Buda szabad királyi városi jogállását. Azonban a Habsburg elnyomás fokozódása, a Rákóczi-szabadságharc vérvesztesége és a pestisjárvány mélypontra süllyesztette a lakosság számát; Pest lakossága 1710-ben mindössze 300 volt.
Némi felélénkülést jelentett már a XVII. században a gabonakereskedelem fejlődése majd a XVIII. század elején Pestvármegye székhelyének, a hétszemélyes és királyi táblának (1723) a felköltözése. A század második felében Budára, majd Pestre helyezik a nagyszombati egyetemet, azonban meggátolja a két város további fejlődését Mária Terézia és II. József gyarmatosító politikája. Ennek ellenére azonban a XIX. század első felében már Pest az ország gazdasági csomópontja és fő piaca. Itt gyűlt össze a reformkor nemzeti megújhodásának szellemi elitje. Múzeumok, klasszicista épületek emelkednek, Pest és Buda válik a haladó mozgalom szimbólumává, a rendi Magyarország „Fővárosával” Pozsonnyal szemben.
1848.március 15. a magyar polgári forradalom győzelme és a feudalizmus bukása Buda és Pest életet is alapjaiban változtatta meg. Szülőanyjává vált a forradalmi Közcsendi Bizottmánynak és székhelyévé az önálló magyar államiságot reprezentáló népképviseleti Országgyűlésnek és a felelős magyar Minisztériumnak. 1848–49 jelenti Magyarországon a polgári korszak kezdetét, amelyet gúzsba kötött az abszolutizmus és csak részben oldott fel a '67-es kiegyezés.
II. Budapest közigazgatás- és hivataltörténetének ismertetése
Szükségesnek tartottam a fentiek előrebocsátását, hogy megvilágítva Budapest történetének főbb útjelzőit, minél plasztikusabban lássuk közigazgatásának történelmi összefüggéseit.
- A feudális korszak közigazgatás-szervezete
Magyarországon viszonylag lassan indul meg a városok fejlődése és közjogi önállósághoz, országos jogálláshoz csak Zsigmond idején (1405. I. és II. decretum) jutottak. A feudális urak hatalmának csökkentésére, a központi hatalom erősítése érdekében felhasználták királyaink a városok gazdasági erejét és mindent megtettek fejlesztésük érdekében.
A magyar joggyakorlatban megkülönböztetünk szabad királyi városokat (liberae et regiae civitates), amelyek országrendiséggel bírtak, városokat (regia civitas), főleg királyi bányavarosokat (regia et montana civitas). Mentesek voltak a megyei joghatóság befolyása alól, amely magával hozta az önálló jogszabályalkotás jogát. Ezek a városok mint testületek nemesi joggal voltak felruházva. A városok harmadik csoportját alkották a mezővárosok (oppida), amelyek földesúri kiváltságlevél alapján – a jobbágy községeknél nagyobb szabadsággal – és bizonyos önkormányzattal rendelkeztek, valamint egyetemükben fizettek szolgáltatásaikat. Különös magyar jogfejlődés eredménye az egyházi kormányzat terén a kegyuraság gyakorlása, amely fölött féltékenyen őrködtek szabad királyi városaink. Legfőbb hatóságuk maga a király, aki igazságszolgáltató főhatóságát a tárnokmester és a személynök, közigazgatási és gazdasági főhatóságát pedig a két magyarországi kamara útján gyakorolta a XVI–XVII. században. A kamara azonban inkább csak a kivetett adók befizetésére helyezett súlyt.
A feudális korban tehát széleskörű autonómiát vívtak ki maguknak a városok. Hasonló gazdasági és társadalmi feltételek között hasonló közigazgatási és jogi szervezetek jöttek létre, amelyben csak másodrendű szerepet játszottak a külföldi példák. A törvényhatósági jogot gyakorló városok igazgatását a külső és belső tanács látta el. A külső tanácsot korban megelőzte a városi közgyűlés, amelyen az összes polgár megjelenhetett. (tota communitas, Gemein). Később azonban. 50–100 tagú testületet alakítottak, amelyet választott közösségnek (electa communitas), tagjait Választott Polgároknak. (electi cives, centum viri, Genannte) neveztek. Az 1703-as Leopold-i diploma értelmében első osztályú szabad királyi városi jogállású Budán már nem érte el ez a 100 tagot (Ember Gy.), Pesen azonban 124 főből (Ladik G.) állott. Megbízatásuk életfogytiglanra szólt és a polgárok sorából önmagukat egészítették ki. Igen fontos szerepet játszott a „Szószóló” vagy „Szónok” (prolocutor vagy tribunus plebis, Vormund), aki nemcsak a külső tanácsot irányította, hanem az egész polgárság képviseletében a belső tanács ülésein is részt vett. Világosabbá teszi szerepét az angolszász jogtörténet vizsgálata, ugyanis a brit alsóház és az amerikai képviselőház elnökét ma is „speaker”-nek, „beszélőnek” nevezik.
A városi önkormányzat élén a belső városi tanács (magistratus, Rát) állott. Tagjai: a főbíró, a polgármester, a kapitány és a 12 esküdt, vagy tanácsnok. A magistratust a Választott Polgárok választották saját keblükből, részben élethossziglani, részben 23 évi megbízatással. Hatásköre a statútumok alkotásával kiterjedt az egész város életére. Általában hetenként kétszer ülésezett, amelyről jegyzőkönyvet vezettek. Az egyes feladatok megoldására bizottságokat alkottak. A belső tanács közigazgatási és törvényszéki tanácsra oszlott. A városi bíróság a főbíró elnöklete alatt 5 tanácsnok részvételével működött. Igen súlyos ítéleteket hozhattak a városok, már a legrégibb idő óta a ius gladii (pallosjog) alapján. A bíróság írásbeli feladatának ellátására hozták létre a törvényszéki főjegyzőséget, amely a főjegyzőből, aljegyzőből és az írnokokból állt.
A közigazgatás csak lassan válik el az igazságszolgáltatástól. A polgármesteri állást először gazdasági ügykörrel szervezték meg és nagy idegenkedéssel fogadták a magyar városok. Budán már 1686-tól kezdve polgármester állt a város élén, míg Pesten csak 1763 után vezették be. Rangban a főbíró és a polgármester után a városi kapitányt illette meg a harmadik hely. Hatáskörébe tartozott a közbiztonság és a közrend fenntartása, tehát mai értelemben a rendészeti ügyek. Igen fontos szerepet játszott a város életében a jegyző (régen syndikus, majd nótárius, Stadtschreiber). Sokáig – a városi ügyész megjelenéséig – az egyetlen szakképzettséghez kötött városi tisztség, amelyet azonban szintén választás útján töltöttek be. Különösen fontos levéltári szempontból, mivel a városi jegyzőség termelte a közigazgatási iratokat.
Vizsgáljuk meg a város egyéb közigazgatási szerveit. A gazdasági fejlődés következtében speciális hivatalok születtek, amelyek mindig személyek körül terebélyesedtek hivatalokká. Ilyenek voltak a városi árvaatya, a pénztárnok (Ober- és az Unterkammerer), az adószedő, a telekkönyvezető és a XIX. században a városi mérnök körül kialakult adminisztráció. A telekkönyvezést Budán még a kamara rendelte el. Nem tér el Óbuda hivatalszervezete sem a többi mezővárosétól, amelynek élén a bíró és a magistratus állt.
Meg kell emlékeznünk Pest közigazgatás-történeti ismertetése során a Fővárosi Közmunkák Tanácsa őséről, a Királyi Szépítő Bizottmányról. József Nádor hozta létre 1806-ban, ill. 1808-ban, a kor kiváló városrendezőjének és építőjének; Hild János támogatására. Szakvéleményt adott az épülő házakról, biztosította Pest stílusegységét és programot dolgozott ki a város fejlesztésére. A Bizottmányt 1856-ban Bécs feloszlatta és feladatát saját hivatalára bízta. Jelentőségét fokozza, hogy eredményei és tervei ma is termékenyítőleg hatnak Budapest modern rendezésére.
Pest és Buda hivatalszervezete alig változott a feudális korban. Autonómiájuk gyakorlására, a magistratus működésére – különösen tisztújítások idején – komoly befolyással rendelkeztek a királyi biztosok. Változást csak II. József idején észlelünk, amikor a főispánok, sőt (Nagy István szerint) az alispánok is beleszállak a város ügyeinek intézésébe.
- A polgári korszak közigazgatás- és hivatalszervezete
A magyar kapitalizmus korszakhatárát jelentő 1848 alapvető változást jelentett Pest és Buda fejlődésében és közigazgatási apparátusában. Nemcsak az általános történelmi periodizáció, hanem a közigazgatás-történet szempontjából is elhibázott a „pesti és budai feudalizmus” kitolása az 1867-es kiegyezést követő 1872-es egyesülésig. Éppúgy a polgári államigazgatás félreismerhetetlen megnyilvánulása a congregatio generalis helyére lépő „központi bizottmány” a szabad királyi városok közgyűlését népképviseleti alapra helyező 1848:XXIII. tc., mint a megválasztott országgyűlés és a felelős magyar minisztérium. 1848-ban megszűnt a Választott Polgárok intézménye és helyébe a cenzusos választójog alapján megválasztott képviselőtestületből és tisztviselőkből alakult városi közgyűlés lépett, melynek elnöke a polgármester. Hatásköre azonos a megyei közgyűlésével. A városi tanács hatáskörét a fenti törvény a megyei kisgyűlésekével tette azonossá.
Az 1848/49-ben megindult polgári közigazgatási szervezés azonban félbe maradt. A szabadságharc bukása után 1850-ben – osztrák mintára – Községtanácsot (Gemeinderat) szerveztek, melynek tagfait a budai kerületi főispán nevezte ki. 1860-ig állt fenn, amikor helyére a (’67-ig fennálló) polgári választmány lépett. Akkor alakult ki Pesten az „ügyosztály-rendszer”, amely majd egy évszázadra determinálta a főváros hivatalszervezetét. Az abszolutizmus idején szervezték meg a Városi Törvényszék helyett a Járásbíróságot, ahonnan másodfokon a Landesgerichthez terjesztették fel az ítéleteket. Feloszlott pestmegyei, pesti és budai osztályokra.
Budapest egyesítése és modern közigazgatási fejlődése
Az előbbiekben rámutattam a polgári közigazgatás bevezetésének első nagy kísérletére 1848/49-ben, amikor lezárult a feudális Magyarország története. Az elnyomatás éveiben, az abszolutizmus idején idegen elnyomó szervekkel, mesterségesen felújított rendi intézményékkel igyekeztek nullifikálni a forradalom és szabadságharc vívmányait. Kísérletük azonban kudarcot vallott, és – ha felemás formában is – elkerülhetetlenné vált a kapitalizmus fejlődése következtében a polgári közigazgatás meghonosítása.
A kiegyezés után rohamos fejlődésnek indult az ország tényleges fővárosává vált Budapest. Ide koncentrálódott a fejlődő ipar, itt futottak össze az ország minden tájáról jövő vasútvonalak. Budapest fejlődésének tempója még a rohanó gazdasági liberalizmus viszonyai között is egyedülálló a világon. A magyar uralkodó osztályok mindent elkövettek Budapest naggyá tétele érdekében a dualista monarchia másik metropolisának, Bécsnek utánzására és ellensúlyozására. 1873-ban – az 1872:XXXVI. tc. alapján – egyesítették Buda és Pest szabad királyi városokat, valamint – a Budával tu1ajdonképpen már 1850-ben egyesült – Óbuda mezővárost. Azóta az egyesült fővarosról külön törvények intézkednek, noha jogállása sok hasonlóságot mutat a többi törvényhatósági jogú városéhoz, de mindig különleges helyzetet biztosított számára, hogy az ország fő- és egyben legnagyobb városa.
Ezzel azonban a polgári közigazgatási jog egyik legváltozatosabb problémakörének – a városok és községek különböző közigazgatási helyzetének – vizsgálatához érkeztünk. A gazdasági és kulturális fejlődés következtében feltűnő különbségek jelentkeztek, nemcsak a községek és városok, hanem a városok és nagyvárosok között is. Legyen szabad a kérdés megvilágítása érdekében néhány külföldi analógiára hivatkozni.
Egyes nyugati államok közigazgatási joga különleges helyzetet biztosít számukra, míg máshol nem tesznek köztük különbséget. Nagy-Britannia, az Egyesült Államok,- Svájc és a Skandináv országok közigazgatási joga különbséget tesz község (falu), város és nagyváros között. Franciaország, Belgium és Hollandia azonban nem különbözteti meg a községek és városok közigazgatási jogállását, legfeljebb városrendezési és építésügyi vonatkozásban.
Másik – bennünket inkább érdeklő – jelenség a nagy- és fővárosok önkormányzati közigazgatása. Különbséget látunk azokban az országokban, ahol a burzsoázia teljes győzelem birtokában szervezte meg a közigazgatást a proletariátus elnyomására és azokban az államokban, ahol az országos politika irányítását sokáig a feudális erők tartották kezükben. Az első forma tipikus esete Franciaország, ahol Párizs az egyetlen francia község, amelynek élen nem áll polgármester, hanem a belügyminiszter előterjesztésére a köztársasági elnök által kinevezett két megyefőnök: Szajna-megye főnöke és a rendőrfőnök. Hasonló kinevezés alapján töltik be a párizsi kerületek élén álló polgármesteri állásokat. A város önkormányzati szervének, a városi tanácsnak igen szűk hatásköre van.
A francia példától eltér az angol joggyakorlat, amelynek legjellemzőbb példája London közigazgatási szervezete. Az elképzelésünkben élő London tulajdonképpen London Grófság, ame1y a város központjából, a Cityből és a 28 kerületi városból áll. A Grófság önkormányzati szerve a Grófsági Tanács, amelynek elnöke áll az egész Grófság élén. Különleges jogállása van a Citynek, a brit pénzvilág fellegvárának, amelynek élén az egy évre választott Lord Mayor (főpolgármester) áll a különböző önkormányzati szervek támogatása mellett.
New York város szervezetében érvényesül az amerikai közjognak a hatalom teljes elválasztására irányuló törekvése. Külön jogszabályalkotó szerve a Városi Tanács, melynek élen az elnök áll. A végrehajtó hatalom feje a 4 évre választott polgármester, alatta az 5 kerület elnöke helyezkedik el.
Az államok egy része, különösen az egységes államok mindent elkövetnek az államigazgatási szervek egy városba, lehetőleg a legnagyobb városba való koncentrálására. Nincs székesfővárosa a szövetségi államoknak. és az államszövetségeknek. Elég, ha Svájcra vagy a tengerentúli angolszász államok szövetségi székvárosára pl. Washingtonra, az ausztráliai Canberrára vagy a dél-afrikai Pretoriára gondolunk. Tehát eltérő elvek szabták meg az állami főhatalom székhelyének megválasztását, míg Európában inkább a reprezentatív metropolisokat, addig a tengerentúlon a tömegek befolyásától mentesebb „nyugalmasabb” városokat részesítették előnyben.
A legtöbb állam különleges – pozitív, vagy negatív irányú közigazgatási helyzetet – biztosít fővárosa számára. Érdekes társadalmi és politikai összefüggést látunk, ha visszagondolunk Párizs önkormányzati szervezetére. Ahol a polgárság kezébe került osztatlanul az állami főhatalom, ott mindent elkövetett a burzsoázia, hogy megnyirbálja a fő- és székváros autonómiáját. Ennek legjellemzőbb példája Párizs, de nem marad el mögötte Washington sem, ahol a szövetségi székváros állítólagos korrupciómentességének biztosítására teljesen szétzúzták autonómiáját. Sőt lakóinak, mivel egyik állam kebelébe sem tartoznak, semmiféle választójoguk sincs. Budapest burzsoáziájának sikerült – a többi városénál előnyösebb helyzetet – biztosítani magának a kormányhatalmat kezében tartó arisztokráciával szemben.
Azonban a burzsoázia nagy- és fővárosi igazgatásának sokkal jellemzőbb területe a karhatalom, a rendészet kézben tartása. A történelem megtanította arra az uralkodó osztályokat, hogy a forradalom mindig a hatalmas proletár tömegeket összegyűjtő nagyvárosokból indult ki. Ennek ellensúlyozása érdekében a fő- és nagyvárosi rendészetet még azok az államok is saját monopóliumuknak tekintik, ahol a vidéki rendészet az önkormányzatok hatósága alá tartozik. A porosz jog külön rendőr-igazgatóságokat rendszeresített, és kivette Berlin és a többi nagyváros polgármestereinek kezéből a rendőrséget. Mint már láttuk, hasonlóan járt el a francia burzsoázia Párizs, sőt újabban a többi ipari gócpont rendészeti jogi igazgatása terén is. A rendészet esetében azonban még az önkormányzatok „őshazája”, Anglia sem ismer bocsánatot és London rendőrsége élén a korona által kinevezett rendőrbiztos áll. Kivételt csak az 1829 óta külön jogállást élvező City képez, amelynek saját rendőrsége van. Ezzel azonban „Őfelsége Kormánya” semmit sem kockáztat, hiszen semmi sem áll messzebb a brit pénzarisztokráciától, mint a barikádharc.
Az előbb elmondottak alapján megállapíthatjuk, hogy a magyar uralkodó osztályok sem jártak önálló úton, amikor – a többi törvényhatósági jogú városnál nagyobb önkormányzatot élvező – Budapest rendőrsége is állami kézben, a kormány által kinevezett főkapitány irányítása alatt állott. Nem mond ennek ellent az sem, hogy a budapesti főkapitány törvényhatósági bizottsági tag volt, sőt még ott is az állami közvetlen befolyását biztosította.
Szükségesnek véltem az előbbi kitérőt, hogy Budapest közigazgatását a nyugati kapitalista államok fővárosi közigazgatásával összekötve vizsgálhassuk.
Budapest főváros, 1892 után Székesfőváros közigazgatásának alaptörvénye az 1872:XXXVI. tc., amely meghatározta a főváros közigazgatás- és hivatalszervezetét az egész dualizmus korában. Túlzott „liberalizmusa” miatt, a gazdasági és pénzügyi válság szanálása ürügyén a Horthy-rendszerben azonban módosította az 1930:XVIII. tc. Ennek egyes rendelkezéseit hatálytalanította és az önkormányzat további csökkentését jelentette az 1934:XII. tc. és az 1937:III. tc.
Ezek a törvények szabályozták Budapest Székesfőváros közigazgatását az egész kapitalista korszakban. A fővárosi törvényhatóság feladata: az önkormányzat, az állami közigazgatás közvetítése, és az országos ügyek megvitatása. Ezek biztosítására szolgálta az alább ismertetett hatalmas közigazgatási apparátus.
Budapest élén a főpolgármester áll. Az államfő által jelölt 3 egyén közül a törvényhatósági bizottság közgyűlése választotta. Az 1872-ben megszavazott fővárosi törvény még elég szűkszavúan emlékszik meg róla és állása inkább csak reprezentatív jellegű, hatásköre pedig kisebb, mint a főispánoké. Hatáskörét azonban jelentékenyen tágította a Horthy-rendszer fasiszta államigazgatási törekvése. 1934-től már – a közgyűlés választása nélkül – a belügyminiszter előterjesztésére az államfő nevezte ki. Elnöke a törvényhatósági és közigazgatási bizottságoknak, valamint széleskörű ellenőrzési és felügyeleti jogkörrel ruházták fel. Hivatala, a Főpolgármesteri Hivatal készítette elő az ügymenet rendje érdekében szükséges munkákat, amelynek irattermelő tevékenysége igen fontos a levéltárosok számára.
A Székesfőváros önkormányzati hatóságai között első helyen említem a Törvényhatósági Bizottságot. Hatásköre hasonló a többi törvényhatóság törvényhatósági bizottságéhoz. Kiterjed a különböző politikai jogokon (felirati, panaszjog stb.) kívül szabályrendeletek alkotására, közigazgatási költségvetési és kinevezési jogkörre. A dualizmus idején 400 tagból állott, melynek egyik felét a virilizmus, másik felét választás útján töltötték be. Csökkentette a tagok számát az 1930-as törvény 150 választott és 80 érdekképviseleti, főtisztviselői és kinevezett egyénre. További korlátozást jelentett az 1934-es fővárosi törvény, amely a választott tagok számát 108-ban, az örökös tagokét pedig 22-ben állapította meg.
Itt említem meg a székesfőváros két közben megszüntetett hatóságát. Az egyik az 1930-ban megszüntetett régi Városi Tanács, melynek tagjai a polgármester, alpolgármesterek, és a tanácsnokok voltak. A másik az ekkor életre hívott és 1934-ben megszüntetett törvényhatósági tanács, amely megfelelt a vármegyei kisgyűléseknek (elnöke a főpolgármester volt). Feladatkörét a polgármester és a Törvényhatósági Bizottság között – az előbbi javára – osztották fel.
A főváros következő állami és önkormányzati vegyes szerve a Közigazgatási Bizottság, amelynek elnöke szintén a főpolgármester. Tagjai: a polgármester, az alpolgármesterek, a különböző állami hivatalnokok (főkapitány, tanfelügyelők stb.) és a 10 törvényhatósági bizottsági tag. Működése közben albizottságokra bomlott.
A fővárosi törvényhatóság első tisztviselője a polgármester. A törvényhatósági bizottság közgyűlése választotta 6 évre az alpolgármesterekkel együtt. Míg 1930 előtt a Városi Tanács volt a székesfőváros központi testületi hatósága, utána egész hatásköre a polgármester egyéni hatáskörébe ment át. A Horthy-korszakban ugyan továbbra is a közgyűlés választotta, de 1934-től kezdve a kormányzó erősítette meg az alpolgármesterekkel együtt. Végrehajtja a törvényeket, kormányrendeleteket és a törvényhatósági szabályrendeleteket. Irányítja és ellenőrzi a főváros közigazgatását, vagyonát és rendelkezik a főváros tisztviselőivel.
Hatáskörét az ügyosztályok (1954 előtt) Tanácsi – utána Polgármesteri ü. o. – útján gyakorolja, melyek vezetői (rendszerint) a tanácsnokok. Számukat a közgyűlés, ügykörüket a polgármester szabályozta. Az ügyosztályok száma állandóan változott. Referátumomban az 1942-es állapotot ismertetem. A polgármesteri hivatalon kívül a következő 16 ügyosztály létezett:
- Elnöki ügyosztály, amely ellátta a polgármester általános igazgatási és személyzeti ügyeit.
- Út és mélyépítési ügyosztály
- Városrendezési és magánépítési ügyosztály
- Közjogi és illetőségi ügyosztály
- Közlekedési ügyosztály
- Pénzügyi ügyosztály
- Közoktatási ügyosztály
- Közélelmezési ügyosztály
- Társadalompolitikai ügyosztály
- Közegészségügyi és köztisztasági ügyosztály
- Városgazdasági, idegenforgalmi és közművelődési ü. o.
- Üzemgazdasági ügyosztály
- Magasépítési ügyosztály
- Központi országmozgósítási ü. o.
- Ipari-es kereskedelmi ügyosztály
- Gépészeti ügyosztály.
Az egyes ügyosztályok alosztályokra és kezelő irodákra bomlottak. Az ügyosztályokon kívül a polgármester rendelkezésére állottak a különböző szakigazgatási szervek. Szakhatóságok: a Székesfővárosi árvaszék, a Tiszti főügyész és a Tiszti főorvos. Szakhivatalok: Statisztikai Hivatal, Levéltár, Központi Számvevőség (ügyosztályokra osztva), Központi Adóhivatal, Pénztár, stb. Ezeken kívül a polgármesteri ügyosztályok alá tartozó számos hivatal, intézmény és üzem. A polgármester támogatására hozták létre, az egyes ügyosztályok mellett működő véleményező szakbizottságokat, melynek tagjait a közgyűlés választotta saját kebeléből.
A főváros közigazgatása alsóbb igazgatási területi körökre, kerületekre oszlik. Élén az elöljáró állt. Az 1872-es törvény alapján még a laikus polgárok közül választották, míg a mellérendelt esküdteket maguk a választópolgárok választották. Azonban az 1893:XXXIII. tc. értelmében az elöljárót a fogalmazási szaktisztviselők közül élethossziglanra a közgyűlés választotta. Később a Horthy-korszakban megszüntették az elöljáróságok kollegiális szervezetét és a megyei városok polgármesteréhez és járási főszolgabírókéhoz hasonló jogállású elöljáró a központi hatóság elsőfokú közigazgatási hatóságává vált.
A főváros hivatalszervezetének tárgyalása során meg kell emlékeznünk a Fővárosi Közmunkák Tanácsáról is. Még a főváros egyesítése előtt – az 1870:X. tc. – hozták létre, mint a miniszterelnök főhatósága alá tartozó vegyes jellegű állami és önkormányzati szervet. Elnökét és alelnökét és 18 rendes tagjának felét a kormány nevezte ki, míg a többit a közgyűlés. Hatásköre kiterjedt a főváros közlekedésének és építkezésének irányítására, költségvetési előkészítésére. Illetékessége túlterjedt Budapest határain és felölelte a mai Nagy-Budapestet és környékét.
Mielőtt befejezem Budapest kapitalizmuskori közigazgatási és hivatalszervezetének ismertetését, meg kell emlékeznem az 1918/19-ben néhány hónapra beállott hatalmas változásról. Még 1919 februárjában megalakult a polgármester elnöklete alatt a Fővárosi Néptanács. 1919. március 21-e, a Tanácsköztársaság kikiáltása után pedig a Munkás és Katona Tanácsok váltak a hatalom birtokosaivá. A főváros élén a Direktórium állt, míg a kerületekben a Bizalmi Testületek ellenőrizték a közigazgatás munkáját. Az egész hivatalszervezet átalakítására azonban már nem volt idő. 1945 után egészen a tanácsrendszer bevezetéséig a főváros hivatalszervezetében nem állott be lényeges változás. Azonban megszűnt a főpolgármesteri tisztség és helyette a Törvényhatósági Bizottság elnöke (és hivatala) közvetített a kormány és a főváros között. Új közigazgatási segédszerv jött létre a házmegbízottak részvételével, a Kerületi Házmegbízott Testület és ennek Központja.
III. A Fővárosi Levéltár története és őrzött iratanyaga
A XVIII. században archivarius látta el a levéltári teendőket. Budapest egyesítése után irattár és levéltár még nem vált el egymástól. Noha úgynevezett „levéltárnok” állt az irattár élén, csak az irattár levéltárrá érésével vált levéltárossá és a kettő csak 1902-ben különült el egymástól. Önálló szakhivatallá csak 1920 után vált, élén a főlevéltárnokkal.
A Budapesti 1. sz. Levéltárban őrzik a budapesti önkormányzati és helyi illetőségű állami iratokat 1686–1873-ig és 1873-tól 1946-ig. Előtte csak kuriózumképpen találunk iratokat (főleg másolatokat), míg utána csak a megszűnt szervek iratait gyűjtötték be. A levéltár 4 részre oszlik: az 1873 előtti három város (Buda, Pest és Óbuda) irataira, valamint 1873 után a székesfőváros irataira. Pestnek 1100, Budának 850, Óbudának 60 folyóméter iratanyagát őrzik. 1780-ban rendezték és látták el mutatókkal az iratokat azzal a rendszerrel, amely egészen 1848-ig fennállt, és amelyben ma is őriztetnek. Nem ügykörük, tartalmuk, hanem közigazgatási viszonyuk, felsőbb hatósági hovatartozásuk szerint rendezték az iratokat.
Pesten az „intimata” sorozatba osztották a felsőhatósági iratokat (Helytartótanács, Kamara, Kancellária), a „missilis”-ekhez a társhatósági iratokat és a „relationas” sorozatba az alsóhatósági iratokat. Az „intimata” sorozatot három részre osztották: 1786-ig A(rchiva), 1813-ig M(edia) és 1848-ig N(ovi). A pesti levéltár magába foglalja a Választott Polgárok üléseinek jegyzőkönyveit, a város telekkönyvi iratait és számadásait, árvaszéki iratait (Testamenta, Inventaria sorozat). Itt találjuk 1873-ig a Pesti Csődiratokat, valamint a már említett Szépítő Bizottmány (1808–1856), majd Építő Bizottmány (1861–73) iratait. 1830-tól igen érdekes iratokat tartalmaz a Mérnöki Hivatal irattára. Az iratanyag közel egyharmada Pesten is bírósági iratokból áll, ezek a Criminalia és a Civilia, Iudicialia sorozatok. Találunk még olyan neutrális iratokat, mint a tanácsülési jegyzőkönyvek, amelyek nem kerültek felsőhatósági megvizsgálásra.
Budán külön őrizték a helytartótanácsi, kamarai és kancelláriai iratokat, a „Correspondentae Magistratuales” sorozatban a társhatósági és belső ügyeket valamint külön az alsóhatósági iratokat. II. József uralkodása idején külön relációs sorozatok keletkeztek. Óbuda mezőváros iratanyaga sokkal kevesebb, azonban éppen mezőváros volta miatt tarthat érdeklődésre számot. Eddig még alig kutattak benne.
A három városi levéltár iratanyaga nagyrészt latin es német nyelvű. Háborús pusztítás a régi anyagot nem tizedelte és az egész fővárosi levéltár legrendezettebb részlege.
1873 után az egyesített főváros iratait az ügyosztályok rendje szerint osztályozták. Azonban már előbb, 1856, az ügyosztályok bevezetése óta ezt a rendszert követték mindkét városban. Egységes irattári rendszere a sorszámként szereplő alapszámok alkalmazása az egyes iratcsoportokra. 1912-ig külön iktatták az elnöki iratokat, míg azóta közös iktatókönyveket, név- és tárgymutatókat készítettek.
A székesfőváros iratai (kb. 9000 fm) zömmel borítóban vannak. Levéltárát a következő hivatalszervezetileg létrejött sorozatok képezik. A Főpolgármesteri Hivatal, a Közigazgatási Bizottság, a Törvényhatósági Bizottság, az Ügyosztályok, valami az Árvaszék, a Tiszti Ügyészség és a Tiszti Főorvosi Hivatal. Külön sorozatot képeznek a különböző önálló központi hivatalok (számvevőség stb.) iratai, valamint a 14 kerület elöljáróságainak iratai.
Nagy mennyiségű iratot termelt a főváros számtalan intézménye (iskolák), vállalata (Gázművek stb.) és hivatala (Idegenforgalmi H.). Meg kell még említenünk az ipartestületek és iparvállalatok iratait, az anyakönyvi másodpéldányokat. Különös gonddal őrzi a Fővárosi Levéltár a páncélszobában elhelyezett jogbiztosító iratokat.
Súlyos károkat okozott a főváros irataiban a háború. A levéltárban őrzött és a Bazilikában elhelyezett régebbi iratok megmaradtak, azonban az 1926 utániak 50%-a, az Árvaszék iratainak 30%-a elpusztult. Köztük gazdasági szerződések, anyakönyvi másodpéldányok, valamint más fontos iratok.
IV. A levéltár szervezete és munkája
A Budapesti 1. sz. Levéltár vezetője W. I., mellette helyettes levéltár működik. A levéltár nem oszlik szervezett osztályokra mint az OL, hanem az alkalmi feladatoknak megfelelően osztják kisebb-nagyobb csoportokba a dolgozókat. Ilyen csoportok: a belső selejtezési csoport, a bazilikai raktári csoport, a külső selejtező, a belső kutató (Dr. Nagy István) és az anyakönyvi csoport.
A levéltár munkaterületének felmérését a selejtezéssel kezdem. Kb. 7–8 személy dolgozik az őrzött anyagban folytatott belső selejtezéssel. A finom selejtezés magába foglalja a tematikai feltárást, amely különösen fontos történeti és propagandisztikus szempontból is. Ezen kívül selejtezési jegyzék alapján gyűjtik az iratokat a LOK és a Munkásmozgalmi Intézet részére is. Állandóan folyik a külső selejtezés ellenőrzése – a kiadott ügykör-jegyzék szerint – egy kéttagú brigáddal. Azonban a durva selejtezést sem hanyagolták el.
A LOK elsőrendű feladatként tűzte a levéltárak elé az iratok begyűjtését és rendezését. Nyilvántartják a beérkezett anyagot, utána alapleltárát fektetnek fel. Ismertető leltárakat még nem készítenek, talán majd 1954-ben. Az iratanyag begyűjtésének hatalmas munkáját legkifejezőbben a levéltár gyűjtőkörébe tartozó irattermelő szervek száma – 1300 – demonstrálja. Jelenleg az 1947-es anyag selejtezésén és begyűjtésén dolgoznak, amelyet az iratszerelés és reponálás fog követni.
Az új levéltári törvény (erejű rendelet) közigazgatási feladatokat is ró a levéltárakra. Mivel elég „fiatalon” kerülnek be az iratok, számos ügyfél jelentkezik hivatalos másolatokért (szakképzettséget igazoló iratokért, Igazoló Bizottság határozataiért stb.), amelyet csak fokoz a nagy belső adminisztráció.
Komoly hiányosságok mutatkoznak a tudományos munka terén és úgy tűnik, hogy a tudományos dolgozókat is lekötik a manuális munkák.
Számos időszaki kiadványt és monográfiát adott ki már a század eleje óta (Gárdonyi Albert: „Tanulmányok Budapest múltjából”) a fővárosi levéltár. Tettek kísérletet a levéltár mai dolgozói is, hogy részt vegyenek az 1848/49-es forradalom és szabadságharc jubileumának irodalmi megünneplésére, a budapesti ipari munkásság történetének megelevenítésére, azonban az állandó begyűjtési és rendezési munkák ezt mindig megakadályozták. Sokat remélnek Budapest alapításának 700 éves évfordulójától, amikor tényleg a fővárosi levéltár kutatóinak kellene az élen járni.
A tudományos kutatószolgálat legnagyobb nehézsége a raktár és a kutatóhelység közötti távolság. Minden nap kocsival hordják az iratokat ide-oda. Ennek ellenére azonban értékes történeti, főleg azonban művészettörténeti kutatás folyik. Bizonyos fokig ide tartozik a levéltár szakvéleményezésének kérdése is. Szamos jogi és történeti kérdésben szolgálnak felvilágosítással, igen komoly szerepet játszott a levéltár az utcák régi elnevezéseinek felelevenítése terén.
Beszámolóm befejezése előtt néhány észrevételemet szeretném közölni. Igen nagy nehézséget jelent a levéltári munkában a raktárak bazilikai elhelyezése, amelyet először ideiglenesnek tekintettek, és azóta véglegessé vált. Egyáltalán nem alkalmas tudományos munka folytatására a Bazilika alagsora. Nedves, egészségtelen helyen, szűk iratállványok között kell dolgozni. Időt kellene biztosítani a tudományos munkatársak részére a manuális munkák elvégzése mellett a kutatómunkára is Meg kell találni a helyes arányt az iratok begyűjtésével és rendezésével velejáró munka és a történetkutatás között. A politikai továbbképzés mellett szükség van a szakmai továbbképzés biztosítására is. Ezeknek a feladatoknak elvégzésére részben garanciát, részben reményt nyújt a levéltár mostani vezetője, aki már az elmúlt év során is nagy lépéseket tett az egységes irányítás és a levéltári munka helyes megszervezése terén.?
Bp. 1953. XI. 29.
Antall József
